烟草专卖法实施条例将修订电子烟或迎来强力监管
电子烟行业有望告别野蛮生长
● 近年来，我国电子烟市场规模急剧扩张，但由于缺乏有效监管，电子烟在高速发展的同时也暴露出一系列问题，引发社会关注
● 工业和信息化部近日发布的《关于修改〈中华人民共和国烟草专卖法实施条例〉的决定（征求意见稿）》提出，将电子烟等新型烟草制品参照实施条例中关于卷烟的有关规定执行
● 将电子烟等新型烟草制品按照烟草标准进行法律监管，可以有效解决监管执法无法可依的问题，有利于明确电子烟的监管主体和监管标准，从而促进电子烟监管的法治化
□ 本报见习记者 张守坤
□ 本报记者 王 阳
近年来，中国电子烟市场规模急剧扩张。艾媒咨询数据显示，2013年中国电子烟市场规模为5.5亿元，2020年市场规模增至83.8亿元，8年年均复合增长率达到72.5%，2021年有望超过100亿元。
由于缺乏有效监管，电子烟在高速发展的同时也暴露出一系列问题，引发社会关注。比如，电子烟并不像一些人认为的“健康无害”，电子烟在生产经营、广告宣传等方面乱象丛生，吸食电子烟的人群呈现低龄化趋势，等等。
近日，工业和信息化部公开征求对《关于修改〈中华人民共和国烟草专卖法实施条例〉的决定（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）的意见。《征求意见稿》提出，将电子烟等新型烟草制品参照实施条例中关于卷烟的有关规定执行。
接受《法治日报》记者采访的专家认为，短期来看，《征求意见稿》会给电子烟行业带来一定的冲击，但从长远来看有利于保障消费者合法权益，引导整个电子烟行业健康发展。
电子烟已侵入校园
吸食人群呈低龄化
最近，安徽宿州某中学高一年级学生李明（化名）和几个同学又有了“新乐子”——吸食电子烟。
采访中，李明告诉《法治日报》记者，他们之所以吸食电子烟，有的是因为好奇，有的是从初中就开始抽烟，听说电子烟可以戒烟，不过抽了一段时间后感觉效果并不明显。从口感上来说，有些人觉得吸起来比较刺激喉咙，有些人觉得和真正的香烟相比还差些，但都觉得电子烟比普通烟草的危害小得多。
抱有类似想法的人不在少数，艾美咨询数据显示，超过一半的用户认为电子烟能缓解对尼古丁的依赖。
那么，电子烟真的能够帮助戒烟吗？据了解，电子烟与传统卷烟不同，电子烟产品往往外形设计精美，没有燃烧烟丝的过程，通过可充电的加热装置将特制烟草或雾化烟油加入，产生含有尼古丁及其他化学物质的烟雾，供使用者吸入。商家常以“去焦油，身体无负担”“无一氧化碳”“无重金属”“替代真烟”等营销口号吸引消费者，并设计了原味、水果味、巧克力味等多种口味。
世界卫生组织最新发布的《2019年全球烟草流行报告》指出，“电子尼古丁传送系统”仍然会给吸烟者及其周围的人带来健康风险。电子烟所产生的烟雾并不是一些生产商所宣称的“水蒸气”，它不仅有尼古丁，还有其他一些有害物质，对健康的长期影响尚不明确。而且，没有充足的证据表明这类产品有助于人们戒掉传统香烟。
李明所在年级的教导主任张主任对《法治日报》记者说，从近两年开始，有些学生开始在学校吸食电子烟，尤其是初三和高三年级的学生人数最多，他曾撞见过好几次学生吸食电子烟的情况，还没收过几支。张主任说，虽然国家有规定线上和线下都不能向未成年人出售电子烟，但一些学生还是能通过代购等方式购买。同时，电子烟与卷烟相比更容易隐藏和携带，因此学校在监管方面难度很大。
中国疾控中心发布的《中国成年人电子烟使用情况：2015-2016年及2018-2019年多次横向调查结果》显示，2015年至2019年，中国成人电子烟使用率从1.3%升至1.6%，男性用户占比约97%。
同时，青少年对于电子烟接触的比例也在不断提升。中国疾病预防控制中心关于2019年中学生烟草调查结果显示，过去5年我国初中学生听说过电子烟和正在使用电子烟的比例显著上升。2019年初中学生听说过电子烟的比例为69.9%，电子烟使用率为2.7%，与2014年相比分别上升了24.9个百分点和1.5个百分点。
来自宿州市某中学的薛老师告诉《法治日报》记者，据她了解和观察，虽然目前吸食电子烟的学生人数并不多，基本上每个班都会有一两个，而且还有女生加入。除此之外，江苏、天津、北京等多地学校老师也向《法治日报》记者反映，中学校园中存在学生吸食电子烟的情形，还有些学生或社会人士通过朋友圈等渠道，向学生销售电子烟产品。
华东政法大学教授、博士生导师任超认为，根据《关于禁止向未成年人出售电子烟的通告》《关于进一步保护未成年人免受电子烟侵害的通告》等相关通告，以及未成年人保护法等相关规定，商家向未成年人出售电子烟属于违法行为；在网上、朋友圈售卖电子烟会对未成年人的身心健康产生不利影响，且相关通知已经明确禁止了电子烟线上销售业务，在网上、朋友圈销售电子烟的行为也属于违法行为。
市场规模急剧扩张
监管方面存在空白
2018年以来，我国电子烟行业快速增长。企查查数据显示，2011年到2018年，电子烟相关企业的注册量增速都较为缓慢，2019年增速开始加快，当年共注册4650家，同比增长100%。2020年行业迎来前所未有的暴发，全年共注册相关企业1.79万家，同比增长284.6%。2021年依然延续强劲增长趋势。
由于普遍具有烟油、烟具分开的特点，各方对于电子烟该按什么产品来监管一直存在争议。
国家烟草专卖局积极主张将其纳入烟草管理体制。在我国，烟草实行国家专卖制度，国家烟草专卖局与中国烟草总公司合署办公，对全行业“人、财、物、产、供、销、内、外、贸”集中统一管理。2020年7月，烟草专卖局正式开启了电子烟市场专项检查行动，随后在两个月内约谈了电子烟及互联网企业136家。但就目前现状来看，取得的成效并不明显。
有专家认为，由于无法判断电子烟究竟是属于普通商品、烟草制品还是药品，从而导致市场出现监管空白，引发一系列乱象。
江苏省法学会经济法研究学会理事、江苏大学法学院副教授杜乐其告诉《法治日报》记者，长期以来，电子烟被当作一般消费品予以监管，由此使得电子烟生产销售过程中存在的违法或超量添加有害物质、经营方式和销售对象泛化等问题，无法依照烟草专卖相关法律、法规予以严格监管。
任超说，在销售、宣传方面，电子烟市场存在大量虚假宣传、假冒商标、专利侵权等现象。不少电子烟企业利用网络平台及大规模布局线下实体店和自动售卖机，违法发布广告，打着电子烟比传统卷烟对健康危害小、能辅助戒烟等招牌，诱导嗜烟者甚至青少年群体消费电子烟。
值得注意的是，根据2019年国家烟草专卖局、国家市场监督管理总局发布的《关于进一步保护未成年人免受电子烟侵害的通告》，电子烟线上销售已被严厉禁止。但《法治日报》记者发现，虽然在一些电商平台上直接搜索“电子烟”已不予显示，但以“雾化弹”“电子化雾器”等关键词进行搜索，还是能够在网上买到电子烟产品。在贴吧、朋友圈等社交媒体上，依然有人在售卖电子烟。
“在国家财政税收方面，因缺乏有效监管和相关征税规定，电子烟行业的无序发展造成国家财税收入大量损失。与传统卷烟相比，电子烟无须缴纳消费税。据了解，目前电子烟企业税收负担率仅为13%左右，相比67%左右的卷烟综合税费负担率差距甚大。”任超说。
纳入烟草监管体系
引导行业健康发展
常年游走于监管“灰色地带”的电子烟，于今年迎来了监管“利剑”。
3月22日，为进一步加强对电子烟等新型烟草的监管，工业和信息化部、国家烟草专卖局共同起草的《征求意见稿》面向社会公开征求意见。其中提出，在原有条例附则中增加一条：“电子烟等新型烟草制品参照本条例中关于卷烟的有关规定执行。”
在任超看来，这意味着电子烟将在一定程度上具备了作为“烟草专卖品”进行监管的法律基础。电子烟等新型烟草制品与传统卷烟在核心成分、产品功能、消费方式等方面具有同质性，工信部此次的征求意见稿释放出强化电子烟监管的强烈信号，可能意味着未来电子烟的监管将纳入烟草专卖品监管体系。
“将电子烟等新型烟草制品按照烟草标准进行法律监管，有效解决了监管执法无法可依的问题，有利于明确电子烟的监管主体和监管标准，提高对电子烟领域的监管意识，从而促进电子烟监管的法治化。”任超说。
据了解，《征求意见稿》公布次日，3家相关的上市公司市值合计缩水2000亿元。显而易见的是，在未来还将有一大批小型电子烟品牌会因此被淘汰。中商产业研究院分析认为，过往那种低门槛、自由经营的时代或许会彻底结束，电子烟产业将进入许可经营时代。
杜乐其认为，虽然严格监管在短期内会增加电子烟生产和经营成本，压缩利润空间，但从长远来看，将电子烟纳入烟草制品范围，一方面可为电子烟生产、批发和销售等各环节提供法律依据，另一方面能对电子烟产业的整体合规健康发展提供法律指引。实现电子烟监管法治化，有助于实现电子烟行业经营者与消费者之间利益平衡。
杜乐其建议，在后续监管方面，应尽快出台电子烟国家标准，明确生产电子烟强制性质量标准，为提高电子烟监管效能提供标准和尺度。电子烟等新型烟草制品与传统卷烟在核心成分、产品功能、消费方式等方面具有同质性，应参照卷烟类别实施监管。在监管主体方面，应继续强化烟草专卖行政主管部门、市场监管部门的专业监管，同时还应建立包括互联网平台经营者、社会公众共同参与的多元监管机制。
